Sustitución de los cultivos de coca: ¿realidad o populismo?

Mediante su programa de Desarrollo Alternativo (DA), el gobierno Santos se comprometió a erradicar 50 mil hectáreas de coca en este año. Y es razonable suponer que esta meta se basó en el examen cuidadoso de los datos y en una rigurosa estimación de los costos que implicaría semejante esfuerzo.

Las autoridades encargadas del programa no han dado sin embargo a conocer las bases estadísticas, los supuestos implícitos ni los estimativos necesarios para llevar a cabo este tipo de cálculos. Por eso es importante revisar los números, comenzando por aquellos que publica el propio gobierno, y en especial los que provienen del Observatorio Nacional de Drogas (OND), adscrito al Ministerio de Justicia.

Pero antes de avanzar en ese análisis debo aludir a un dato o a una variable principal e indispensable para estimar el costo eventual del proyecto. El gobierno no ha informado sobre el valor que asigna a este parámetro en sus cálculos, y por lo tanto debo explicar en qué consiste esta variable y cómo debería estimarse su valor: me refiero al concepto de Unidad Agrícola Familiar (UAF).

En efecto, la UAF es una idea pilar de todas las políticas actuales de desarrollo del agro colombiano, y por ende tendrá un papel protagónico en la estrategia de sustitución de los cultivos de coca: el programa de DA ofrece la titulación a cada familia cocalera de una UAF, como mínimo, a modo de compensación por el abandono del cultivo ilícito.

El 21 de junio de 2013, la Subgerencia de Tierras Rurales del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), publicó las Resoluciones 1132 y 1133, con las cuales estableció el tamaño de las UAF de 648 municipios (el país tiene 1123) de 32 departamentos.

Para efectos de las Resoluciones se tuvo en cuenta que el artículo 3 de la Ley 607 de 2000 había definido a los “pequeños productores rurales” como «los propietarios, poseedores o tenedores a cualquier título que directamente o con el concurso de sus familias exploten un predio rural, que no supere el área y los ingresos de dos unidades agrícolas familiares y siempre que deriven de su actividad agropecuaria, forestal, agroforestal, pecuaria, piscícola, silvícola o de zoocría por lo menos el 70 % de sus ingresos».

Para dar un ejemplo concreto, en El Plateado, municipio del Cauca, la UAF tiene una extensión de 17 hectáreas. Y en estas condiciones es difícil pensar que el gobierno le vaya a escriturar a un campesino estas hectáreas para su supervivencia, a cambio de que deje de sembrar coca en, digamos, unos 2.000 metros cuadrados.

Dicho de otra manera: el programa DA tendrá que buscar la reubicación de algunos campesinos, pues si el gobierno no le ofrece una extensión de tierra suficiente y los subsidios para vivir con cierta dignidad, el campesino no ingresará al programa de DA y esta política, como diría Nicolás Maduro, acabaría convertida en un “auto suicidio”.

Un proyecto muy costoso

Con la información del OND elaboré el Cuadro que presento a continuación, donde los municipios afectados se agrupan según el número de hectáreas cultivas en coca, y donde para cada categoría de municipios estimé:

El problema de coca se encuentra en 192 municipios, donde hay más de 96.000 hectáreas sembradas.

• El promedio de hectáreas por municipio.
• El total de hectáreas que representa cada categoría.
• El número de productores estimado para cada grupo –los datos oficiales nos dicen que un campesino promedio tiene 1,29 hectáreas de coca.
• El número de hectáreas necesarias para entregarle a cada cultivador una UAF y así poder cumplir la oferta del programa de DA.

Decidiendo a oscuras

Pero además la titulación de tierras es una tarea particularmente compleja en las regiones de Colombia. Es muy difícil conocer el costo exacto de las titulaciones, pero la información existente sugiere que estaría alrededor de 1, 4 millones de pesos por hectárea (es el costo promedio del Incoder para los baldíos).

Por supuesto que el proceso tiene unos costos fijos que se reparten entre el total de predios a titular. Pero hasta el momento no existe información oficial sobre cuáles serán los municipios donde se llevará a cabo el programa de sustitución, lo cual hace imposible calcular costos y precisar si habría o no lugar a aquel reparto de los costos fijos o en otras palabras, a las economías de escala en la titulación.

Lo cual me trae a un punto aún más elemental. Para formular una política hay que contar con buenas evidencias, y esto se aplica por igual a las políticas en contra de las drogas. Y sin embargo en este caso la meta del gobierno resulta ser producto de buenas intenciones y/o de criterios políticos: no de las evidencias empíricas, las buenas estadísticas, los  estudios científicos.

Ni el Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI) ni el gobierno de Estados Unidos pueden decir cuántas hectáreas de coca hay sembradas en Colombia. El primero habla de 96.000 pero el segundo habla de 135.000. Ambas cifras son hasta cierto punto ficticias (por no decir inventados y mal intencionados) y solo pueden conducir a la adopción de políticas equivocadas y a la pérdida de credibilidad en la capacidad del Estado para enfrentar el problema.

Para la muestra un botón

Los números del SIMCI de 2015, que son los usados por el OND, indican que sería necesario titular unas 38.750 UAF, correspondientes al mismo número de cultivadores (50.000 ha divididas entre 1,29). Para esto se requerirían unos 5,4 billones de pesos y un ejército de abogados, cartógrafos, registradores, cadeneros y equipos de campo para definir los limites de cada una de los nuevos predios. Por otra parte, se requiere que los cultivadores estén dispuestos a trasladarse a nuevas regiones pues en muchos municipios no hay tierra productiva para tanto cultivador.

 El gobierno está trabajando a ciegas su política y los números oficiales no tienen sentido.

La verdad es que este costo es pequeño comparado con los subsidios que deberá entregar el gobierno durante un período de 7 años mientras se consolidan las nuevas actividades productivas (caucho, palma, cacao, etc.). Y en este momento el costo de estos subsidios se estima en 869.000 millones de pesos.

Además, el problema de usar el DA como estrategia para municipios desconocidos ya se está viendo con la retención de erradicadores y la resistencia de los campesinos a las acciones de la Fuerza Pública (que siguen siendo el otro 50 por ciento de la política antidrogas). Pero el problema social es solo una parte de la ecuación. El gobierno está trabajando a ciegas su política y los números oficiales no tienen sentido.

Por ejemplo, el municipio de Briceño, Antioquia, ha sido seleccionado como piloto para probar la nueva estrategia. Según el OND, en 2015 en ese municipio se habían identificado 91 hectáreas de coca, lo que implica 70 cultivadores. Pero en la página oficial de municipio, la Alcaldía alega que ha inventariado 800 ha y unos 620 posibles cultivadores. La confusión aumenta con un reciente artículo de Verdad Abierta que habla de 2.000 cultivadores asentados en 762 predios. ¿Cómo aplicó el gobierno un plan piloto sin saber qué hay en la región, donde está y cuánto va a costar la erradicación?

Además, hay que proyectar la UAF para este municipio a partir de los registros de sus vecinos, pues este no fue incluido en las resoluciones del Incoder de 2013. Suponiendo que son 2.000 las personas que devengan su sustento de los cultivos (2,73 personas de cada familia), estamos hablando de que en Briceño será necesarios titular UAF por unas 22.000 hectáreas, lo que representa más del 50 por ciento del territorio de un municipio que tiene tan solo 406 km2 (40.600 hectáreas) y que esto costará poco más de 1.000 millones de pesos.

¿De dónde va a salir la tierra? ¿De dónde la plata?

Por: Sergio Uribe R.